政策解读>>《永州市市本级政府投资项目审批及概算管理办法》政策解读

YZCR-2018-00002

永政发〔2018〕5号

永州市人民政府

关于印发《永州市市本级政府投资项目审批及概算管理办法(试行)》的通知

各县区人民政府,各管理区,永州经济技术开发区,市政府各办委局、各直属机构:

《永州市市本级政府投资项目审批及概算管理办法(试行)》已经市人民政府同意,现印发给你们,请认真贯彻执行。

永州市人民政府

2018年3月5日

永州市市本级政府投资项目审批及概算管理办法(试行)

第一章  总则

第一条 为全面深化投融资体制改革,建立决策科学、投向合理、运作规范、监管严格的政府投资管理体制,提高政府投资效益和管理水平,根据《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》(中发〔2016〕18号)、《中共湖南省委湖南省人民政府关于深化投融资体制改革的实施意见》(湘发〔2016〕33号)、《湖南省人民政府办公厅关于印发〈湖南省省本级政府投资项目审批及概算管理办法〉的通知》(湘政办发〔2016〕85号)等文件规定,结合永州实际,制定本办法。

第二条 本办法所指政府投资项目,是指利用市安排政府性资金为主体(占项目总投资50%及以上),且建设责任主体为市本级单位的固定资产投资项目。其资金来源包括:

(一)市本级财政预算资金;

(二)上级部门专项补助资金;

(三)国际金融组织和国外政府贷款等政府主权外债资金以及市财政性资金为还款来源的借贷资金;

(四)地方政府债券资金;

(五)其他纳入财政管理的资金或资产。

第三条 凡使用本办法第二条所列资金(或资产资源)新建、扩建、改建、维修改造的建设类项目,实行审批制,其建设管理适用于本办法。政府投资公司自筹资金建设的经营性项目,按项目性质采取核准制或备案制。

第四条  市本级政府投资项目开工前的审批环节简化归并为四个环节,即立项审批(含项目建议书、可行性研究报告审批)、初步设计及概算审批、施工图联合审查、施工许可证审批四个环节,由相应部门牵头,分阶段推进并联审批。各审批环节有关审批事项,一律纳入在线审批监管平台办理。

符合下列条件之一的政府投资项目,不再审批项目建议书,直接进入可行性研究报告审批程序:

(一)已列入全市国民经济和社会发展五年规划纲要;

(二)已列入国家或省、市政府批准的专项建设规划;

(三)总投资1000万元以下,且不需新增建设用地;

(四)列为省、市重点项目建设计划的项目;

(五)市政府常务会议研究同意的建设项目。

第五条  市本级政府投资项目应当符合国家有关建设标准和规范,并遵循以下规定:

(一)符合国家产业政策、经济社会发展规划、城市总体规划及专项规划、土地利用规划,以及资源节约、生态环境保护等规定;

(二)项目年度投资计划的安排应当量入为出、综合平衡;

(三)投资决策和项目实施强化项目全寿命周期成本控制;

(四)审批报建、建设实施、竣工验收等各个环节应当符合国家规定的基本建设程序,执行国家有关建设标准和规范;

(五)严格执行项目法人制、招标投标制、合同管理备案制、工程监理制、安全生产责任制、工程质量终身负责制、重大项目跟踪审计制和政府投资项目稽察制度;

(六)规范中介服务,推行“多评合一”;

(七)严格按照“估算控制概算、概算控制预算、预算控制决算”的原则控制投资成本;

(八)对经济、社会和生态环境有重大影响的项目,实行公示制度、听证制度、专家论证制度和风险评估制度。

第六条  政府性投资为主、总投资3000万元以上的非经营性政府投资项目(主要包括各类机关事业单位办公业务用房,公检法司建设项目,科研、教育、文化、卫生、体育、民政及社会福利等社会事业项目),必须实行代建制。确因特殊情况需要自行组织建设的,业主单位提出书面报告并说明理由,经市发展和改革部门研究提出意见报市人民政府批准后实施。

鼓励通过特许经营、政府购买服务等方式,采取政府和社会合作PPP模式,推进公共服务、基础设施等领域项目建设。

第七条  建立政府牵头、部门联动、分工协作、信息共享的运行机制,统筹推进政府投资项目建设。

(一)发展和改革部门是政府投资主管部门,负责项目前期工作统筹,按权限负责政府投资建设项目的审批,会同财政和行业主管部门下达政府补助和贴息项目资金计划。负责投资规模调整审批,以及项目稽察、代建、招投标管理、投资后评价、重大项目调度考核等综合管理工作。

(二)财政部门是政府投资资金管理部门,负责政府投资年度预算编制、资金拨付审核、政府采购管理、财务活动监督、资产划拨批复,以及建设项目的招标控制价评审、重大和较大工程变更造价审查、结算评审、竣工财务决算审核批复。

(三)审计部门负责对政府投资建设项目进行全程审计监督。

(四)政府法制机构负责重大政府投资建设项目合同的审查管理。

(五)监察机关负责政府投资建设项目的建设和管理单位及公职人员行使公权力情况的监察及廉政建设监督。

(六)规划建设、国土资源、环保、交通运输、水利及其他相关部门,按各自职责对政府投资建设项目进行监督管理。

第八条  市本级政府投资项目的代建、勘察、设计、施工、监理和重要设备材料采购等,依法依规进行招投标。属于政府采购目录范围的,按照《中华人民共和国政府采购法》等有关规定执行。所有招标、采购活动均应在公共资源交易平台依法依规进行。

第九条  凡不涉及国家安全和国家秘密、法律法规未禁止公开的市本级政府投资项目,应当按照政府信息公开的有关规定,将项目审批情况向社会公开,并接受人大代表、政协委员、新闻媒体和社会各界的监督。

第二章  投资决策

第十条  市直有关部门应当依据国民经济和社会发展中长期规划,按照实际需要和资金平衡可能,编制政府投资领域的专项规划。按照规定权限和程序批准的专项规划,是政府投资项目决策的重要依据。

第十一条  市本级政府投资项目实行储备制度。市发展和改革部门会同相关部门根据专项规划,分类建立政府投资项目储备库,实行动态管理。

第十二条  市本级政府投资项目纳入政府年度投资计划管理。

(一)每年第四季度初,行业主管部门提出本部门下年度投资计划,财政部门提出下年度政府投资可用财力规模(含政府融资规模);

(二)市发展和改革部门依据政府确定的年度经济社会发展目标、年度政府投资可用财力规模(含政府融资规模)、入库项目轻重缓急情况和行业主管部门下年度投资计划,提出下年度政府投资计划建议草案,报市人民政府审定;

(三)行业主管部门根据项目投资计划编制项目建设计划。

第十三条  市本级政府年度投资计划的安排,应当优先重点工程、民生实事项目、续建项目及需配套的中央和省投资项目。

第十四条  申请纳入市本级政府年度投资计划的项目应从政府投资项目库中选取,且项目法人已经确定,项目可行性研究报告已按规定批准,除政府投资外的其他资金来源已经落实。

第十五条  市本级政府年度投资计划下达后,应当严格执行,不得擅自调整。因特殊情况确需调整或追加年度计划的,必须报市人民政府批准。

第十六条  市本级政府投资年度计划安排的财政性资金纳入预算管理。预算应当与政府投资年度计划和项目投资计划相衔接。

第三章  项目审批

第十七条  《永州市人民政府重大行政决策程序规则》(永政办发〔2014〕64号)规定范围内的市本级政府投资项目,应按程序报市人民政府审议批准后,再按照本办法的规定程序审批。

第十八条  项目单位(含代建单位)应当委托具有相应资质的工程咨询、勘查设计、造价咨询机构编制项目建议书、可行性研究报告、方案设计、初步设计及概算、施工图设计、工程预算,并参与工程造价控制(项目单位具备相应能力的,也可自行编制)。各类咨询报告(文本、图件)的编制格式、内容和深度应当达到国家规定要求,主管部门应当及时评估、审查、批复。除国家和省另有专项规定外,对于情况简单、已掌握足够决策信息的项目,一律不得委托评估;对已评估的事项,不得重复评估。建设项目审批中所涉及的评估论证或专家评议,一律由相应的审批职能部门承担费用,不得向项目单位收取任何费用。

第十九条  按规定需要审批项目建议书的市本级政府投资项目,由项目单位(附主管部门意见)或其主管部门按照规定程序报送市发展和改革部门审批后,项目单位依据项目建议书批复文件,组织开展可行性研究,并按照规定向市规划建设、市国土资源(林业部门,涉及占用林地项目)等部门申请办理规划选址、用地预审等审批手续。

报送市发展和改革部门审批的项目建议书,应当附以下文件:

(一)有关建设标准或建设依据文件;

(二)市级财政部门资金安排意见或资金来源审核意见;

(三)国家或省规定应当提交的其他文件。

第二十条  经市发展和改革部门批准的可行性研究报告是确定项目建设的依据。可行性研究报告批复文件可以规定有效期。项目单位依据可行性研究报告批复文件,按规定向市规划建设、市国土资源资源等部门申请办理规划许可、正式用地等手续,进行初步设计。总投资1000万元以下,且不需新增建设用地的建设项目,可以不编制和报批初步设计及概算,其建设投资按可行性研究报告批复的估算投资额进行控制。

按照规定程序报送市发展和改革部门审批的可行性研究报告,应附有关部门依法依规出具的以下文件:

(一)城乡规划行政主管部门出具的选址意见书(仅指新增划拨用地项目);

(二)国土资源行政主管部门出具的用地预审意见(不涉及新增用地,在已批准的建设用地范围内进行改扩建的项目可以不进行用地预审;涉及占用林地项目,由林业主管部门出具林业用地预审意见);

(三)市级财政部门出具的资金安排意见或资金来源审核意见(发改部门全额安排建设资金,或安排部分资金其余申请中央预算内投资补助的项目除外);

(四)根据法律法规要求或市政府有关规定应提交的其他文件。

第二十一条  市本级政府投资项目初步设计应当符合国家有关规定,按可行性研究报告批复要求进行设计,明确各单项工程或者单位工程的建设内容、建设规模、建设标准、主要材料、设备规格和技术参数等设计方案,做好市政公用、环卫配套、人防工程、建筑节能等专项设计,并依据有关规定编制投资概算。

第二十二条  市本级政府投资项目投资概算超过可行性研究报告批准的投资估算百分之十的,或者项目单位、建设性质、建设地点、建设规模、技术方案等发生重大变更的,应及时报告项目审批单位。项目审批单位可以要求项目单位重新组织编制和报批可行性研究报告,并征求市财政部门关于追加资金安排的意见;或要求项目单位严格按照可行性研究报告批复,重新编制和报批初步设计及概算。

第二十三条  市本级政府投资项目初步设计编制完成后,由项目单位按程序报送市直有关部门审批。其中,交通项目由市交通运输部门组织审批,水利项目由市水利部门组织审批,房屋建筑和市政工程项目由市规划建设部门组织审批,其余项目由相关行业主管部门组织审批。国家或省另有规定的,从其规定。

第二十四条  应急抢险救灾工程报市人民政府同意后,相关职能部门从速从简审批,确需立即开工的,可先开工,然后及时补充完善相关审批手续。

第四章  概算审核与控制

第二十五条  市本级政府投资项目概算由市发展和改革部门在项目初步设计阶段委托评审后审批,或由市发展和改革部门核定额度后提交相关行业主管部门与初步设计一并批复,市人民政府另有规定的,从其规定。概算评审与初步设计评审可以同步安排,合并评审。其中,采用“一阶段设计”的项目(初步设计与施工图设计合一),其施工图设计及工程预算应执行概算审批的有关规定。由国家审批的市本级政府投资项目,其初步设计及概算审批(或审核)按国家有关规定执行。经批准的初步设计及投资概算作为项目建设实施和安排政府投资的依据。

第二十六条  投资概算应包括国家规定的项目建设所需的全部费用,包括建安工程费用(含房屋类建设项目装修费用)、设备费、工程建设其他费用、代建费、基本预备费等。其中,建安工程费中,一般房屋类建设项目装修标准,参照《党政机关办公用房建设标准》(发改投资〔2014〕2674号),费用按不超过建安工程费的35%控制;特殊用途房屋类建设项目装修,按相关建设标准或参照省内其他市州同类项目的中等水平核定控制标准,国家和省另有规定的按其规定执行。

第二十七条  除项目建设期价格大幅上涨、政策调整、地质条件发生重大变化和自然灾害等不可抗力因素外,经核定的投资概算不得突破。

第二十八条  市本级政府投资项目的主管部门、项目使用单位、代建单位、设计单位和监理单位等参建单位应当加强项目投资全过程管理,确保项目总投资控制在概算以内。

第二十九条  市发展和改革部门依法依规依程序履行市本级政府投资项目概算核定、监督责任,按照本办法规定受理概算调整。

第三十条  市财政部门根据批复或核定的投资概算并按工程进度拨付建设资金。其中,超概算的建设资金,在概算调整按规定程序批复前不予追加安排。

第三十一条  项目主管部门履行概算管理和监督责任,按照核定概算严格控制,在施工图设计(含装修设计)、招标、主体结构封顶、装修、设备安装等重要节点应当开展概算控制检查,制止和纠正违规超概算行为。

第三十二条  项目单位在其主管部门领导和监督下对概算管理负主要责任,按照核定概算严格执行。概算核定后,项目单位应当按季度向项目主管部门报告项目进度和概算执行情况,包括施工图设计(含装修设计)及预算是否符合初步设计及概算,招标结果及合同是否控制在概算以内,项目建设是否按批准的内容、规模和标准进行以及是否超概算等。

第三十三条  按规定实行代建制的市本级政府投资项目,代建方按照与项目单位签订的合同,承担项目建设实施的相关权利义务,应严格执行项目概算,加强概算管理和控制。

第三十四条  设计单位应当依照法律法规、设计规范和概算文件,履行概算控制责任。初步设计及概算应当符合国家有关规定及可行性研究报告批复文件要求,并达到相应的深度和质量要求。初步设计及概算批复后,项目单位组织开展施工图设计(含装修设计),相关设计及预算应当符合批准的初步设计及概算。

第三十五条  监理单位应当依照法律法规、有关技术标准、经批准的设计文件和建设内容、建设规模、建设标准,履行概算监督责任。

第三十六条  评估单位、招标代理单位、勘察单位、施工单位、设备材料供应商等参建单位依据法律法规和合同约定,履行相应的概算控制责任。

第五章 工程变更及概算调整

第三十七条  市本级政府投资项目初步设计及概算批复或核定后,应当严格执行,不得擅自增加建设内容、扩大建设规模、提高建设标准或改变设计方案。市本级政府投资项目实行现场工程量签证制度,建设过程中严格控制工程变更,确需工程变更及调整概算的,项目单位必须事前申报,遵从工程变更审核规定,未经批准不得擅自调整实施。

第三十八条  市本级政府投资项目因建设期价格大幅上涨、政策调整、地质条件发生重大变化和自然灾害等不可抗力因素等原因导致原核定概算不能满足工程实际需要的,可以向市发展和改革部门申请调整概算。同一项目原则上仅允许申请调整一次。

第三十九条  市本级政府投资项目申请调整投资概算的,应提交以下申报材料:

(一)原初步设计及概算批复或核定文件;

(二)由具备相应资质单位编制的调整概算书,调整概算与原核定概算对比表,并分类定量说明调整概算的原因、依据和计算方法;

(三)与调整概算有关的招标及合同文件,包括变更洽商的补充协议(合同);

(四)施工图设计(含装修设计)及预算文件;

(五)调整概算所需的其他材料。

第四十条  市本级政府投资项目申请调增投资概算幅度未超过原核定概算百分之十(不含),或虽超过百分之十但超概算额度500万元以内(含)的,对于使用预备费可以解决的,不予调整;对于确需调整投资概算的,市发展和改革部门委托评审后核定调整。其中,需市财政追加资金安排的,应征求市财政部门意见。由于价格上涨增加的投资不作为计算其他费用的取费基数。

第四十一条  市本级政府投资项目申请调增投资概算幅度超过原核定概算百分之十及以上且超概算额度500万元以上的,须由市审计部门进行审计,市发展和改革部门根据审计意见提出初审意见,报市人民政府审定。市审计部门可以根据本办法制订审计工作细则。

第四十二条  市财政部门和项目单位,以及市政府投融资公司应及时筹措资金,确保工程建设资金依进度按程序拨付到位,防止拖欠工程款。工程变更及概算调整未按规定报批的,不得作为结算依据,市财政部门和市政府投融资公司不予拨付项目变更增加的资金。

第四十三条  申请调整概算的市本级政府投资项目,如未按法定程序批准,擅自增加建设内容、扩大建设规模、提高建设标准、改变设计方案等造成超概算的,除按照第三十七条提交调整概算的申报材料外,必须同时明确违规超概算的责任主体,并提出筹措违规超概算投资的意见,以及对相关责任单位及责任人的处理意见。待相关责任单位和责任人处理意见落实后,由市发展和改革部门按规定程序批复调整或报市人民政府审定。

第六章  监督检查与法律责任

第四十四条  强化政府投资建设项目的事中事后监管,加快推进“互联网 +监督”,建立以党内监督为根本、部门监督为主体、群众监督为基础、科技监督为手段的新型监督模式,运用互联网技术和信息化手段实现项目建设管理的全过程电子化监管,提高监管实效。

第四十五条  市发展和改革部门、审计部门分别负责对市本级政府投资建设项目实施全过程稽察、跟踪审计;监察机关按照管理权限,负责依法对政府投资建设项目相关单位(部门)的履职情况开展行政监察。

第四十六条  行业主管部门对政府投资建设项目负管理责任,依法负责对项目实施进行行业监管,对项目实施过程中出现的问题及时向市人民政府及有关部门报告。

第四十七条  市本级政府投资项目实行竣工交工合并验收,建成运行后由市发展和改革部门、财政部门牵头,会同审计、监察和其他有关部门,组织专家或机构开展项目投资后评价。

第四十八条  项目审批部门和其他有关行业管理部门有下列行为之一的,责令限期改正,并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依纪依规问责,涉嫌违法犯罪的移送司法机关处理。

(一)违反国家相关规定和基本建设程序进行规划、用地、环评、节能、可研、勘察设计和概算审查等批复或许可的;

(二)强令或者授意项目单位违反本办法规定的;

(三)干预招标投标活动的;

(四)因故意或者重大过失造成重大损失或者严重损害公民、法人和其他组织合法权益的;

(五)审查或监督结论严重失实或弄虚作假的;

(六)违反规定程序拨付资金的;

(七)其他违反本办法规定的行为。

第四十九条  项目主管部门未履行项目管理和监督责任,授意或同意增加建设内容、扩大建设规模、提高建设标准、改变设计方案导致超概算的,依纪依规对直接负责的主管人员和其他责任人员进行问责。

第五十条  项目单位有下列行为之一的,纳入不良信用记录,责令其限期整改、暂停项目建设或暂停投资安排,或收回建设资金,给予通报批评,并视情况公开曝光。情节严重的,三年内暂停该单位项目审批或投资安排。

(一)提供虚假情况骗取项目审批和政府投资的;

(二)违反国家和省、市有关规定擅自开工建设的;

(三)未经批准擅自增加建设内容、扩大建设规模、提高建设标准、改变设计方案,管理不善、故意漏项、报小建大等造成超概算的;

(四)工程变更、隐蔽工程签证过程中弄虚作假,不负责任,或故意压低变更金额规避审核的;

(五)转移、侵占或者挪用建设资金的;

(六)未及时办理竣工验收手续、未经竣工验收或者验收不合格即交付使用的;

(七)已经批准的项目,无正当理由未及时实施或者完成的;

(八)不按国家和市有关规定履行招投标程序的;

(九)其他违反本办法规定的行为。

第五十一条  代建方、工程咨询单位、设计单位、评估单位、招标代理单位、勘察单位、施工单位、监理单位、设备材料供应商等参建单位因过错造成超概算的,项目单位可以根据法律法规和合同约定向有关参建单位追偿;市发展和改革部门商请资质管理部门将其不良行为记入信用档案或列入黑名单予以公布,并作为相关部门资质评级、延续、降级、撤销的重要参考。根据其情节轻重,依法给予警告、在一定期限内限制其参与市本级政府投资项目等处罚;造成损失的,依法承担赔偿责任。

第五十二条  市本级政府投资项目发生重大质量安全事故的,按照国家和市有关规定,依法依规追究有关部门和单位及相关人员的责任。

第七章  附则

第五十三条  国家、省对中央投资项目有专门规定的,按其规定办理。

第五十四条  党政机关办公楼等楼堂馆所项目,按党中央、国务院和省委、省政府有关规定严格管理。

第五十五条  各县区可以参照本办法制订本区域的政府投资项目审批及概算管理办法。市直相关部门可以根据本办法制定具体的操作细则。

第五十六条  本办法自公布之日起施行。